Các chương trình nhà ở dần dần ở khu vực Nam toàn cầu sau chiến tranh
- 282 Studio
- Feb 25
- 15 min read
Updated: Apr 3
Các chương trình nhà ở sau chiến tranh ở khu vực Nam toàn cầu khuyến khích việc mở rộng nhà tự xây để làm cho các thành phố trở nên sống được hơn
Nancy Kwak
Credit: Greg Marinovich / South Photos / african.pictures
Kế hoạch tổng thể (Masterplans) đã là công cụ kiểm soát của giới tinh hoa suốt hơn một thế kỷ. Chúng đối lập hoàn toàn với những công trình và biến đổi đô thị mang tính địa phương sâu sắc được xây dựng bởi chính cư dân. Ngay cả khi đạt đến đỉnh cao ảnh hưởng, những người lập kế hoạch tổng thể như Daniel Burnham hay Le Corbusier cũng không hề thiếu nhận thức về cách thức mà công trình của họ tác động quyền lực thông qua thiết kế, và họ cũng không bỏ qua khả năng gây ra xung đột mạnh mẽ. Khi Le Corbusier mô tả sự lựa chọn giữa "kiến trúc hay cách mạng" vào năm 1920, ông rõ ràng đang cảnh báo các kiến trúc sư khác rằng chỉ có nhà ở hiện đại đầy đủ mới có thể dập tắt bất ổn xã hội.
Trong suốt thế kỷ 20, đặc biệt là sau năm 1945, cư dân đô thị đã phân thành hai nhóm: một nhóm có nhu cầu được đáp ứng đầy đủ bởi các công trình chính thức, và nhóm còn lại thì không. Nhóm thứ hai tự mình xây dựng nhà cửa gần nơi làm việc, nối điện, lắp đặt hệ thống an ninh và tự tìm cách bảo vệ mình gần các công trường. Họ là những kiến trúc sư của một đô thị tự phát, hình thành từ nhu cầu cấp thiết. Các khu định cư tự xây dựng, hay barriadas, xung quanh Lima có những chức năng cấu trúc giống với panjachons ở Hàn Quốc sau năm 1953 hoặc khu vực Kibera thiếu thốn dịch vụ có chủ ý ở Nairobi, cả trong và sau thời kỳ kiểm soát thuộc địa của Anh. Hoạt động tự giúp đỡ kiểu này là cách thức quan trọng nhất mà các thành phố phát triển trong suốt 80 năm qua.
Trong thế giới quy hoạch và kiến trúc, có một số cá nhân đã dẫn đầu trong việc rời xa các kế hoạch tổng thể cho các tổ chức quốc tế và các chương trình phát triển. Ba cố vấn du mục – Jacob Crane, Charles Abrams và John FC Turner – đã thúc đẩy một loại kiến trúc mới, mang tính dần dần và do người dân dẫn dắt. Bắt đầu từ những năm 1950 và tăng tốc trong hai thập kỷ tiếp theo, cả ba đã từ chối ý tưởng rằng những khu ổ chuột (slums) có thể bị xóa bỏ và thay vào đó là các khu nhà ở hiện đại sáng bóng. Thay vào đó, họ đã suy nghĩ về cách thức tài trợ quốc tế có thể hỗ trợ và cải thiện những nỗ lực của người dân ở thực địa. Như Turner đã viết trong cuốn sách năm 1976 của ông Housing by People: Towards Autonomy in Building Environments: “Chỉ một thiểu số giàu có mới có thể được cung cấp theo cách thức hành chính trung ương… sử dụng các công nghệ tập trung, và thậm chí chỉ với cái giá của đa số nghèo khổ và sự cạn kiệt hoặc đầu độc nhanh chóng tài nguyên của hành tinh.”
Dựa trên những ý tưởng này, Liên Hợp Quốc đã thực hiện các thử nghiệm với khái niệm nhà ở tự giúp đỡ có sự hỗ trợ trong những năm sau chiến tranh, thử nghiệm các ngôi nhà kết hợp giữa sự trợ giúp của chính phủ và/hoặc liên chính phủ và nỗ lực của cư dân. Về cơ bản, các thử nghiệm nhà ở tự giúp đỡ đã xây dựng các lõi nhà tiêu chuẩn cấu thành đơn vị nhà ở tối thiểu có thể sống được, sau đó khuyến khích cư dân mở rộng cấu trúc này. Quá trình này kết hợp lợi ích của các lõi xây dựng nhanh, đại trà với chi phí thấp hơn của việc tự giúp đỡ cải tạo và điều chỉnh. Có nhiều biến thể của khái niệm này, bao gồm các chương trình chỉ cung cấp các dịch vụ cơ bản như đường nước và nền móng cùng với bản vẽ xây dựng cho việc xây dựng sau này; thiết bị và khoản vay vật liệu do chính phủ tài trợ; phát triển đồng thời ngành công nghiệp vật liệu xây dựng địa phương và chương trình đào tạo; và việc xây dựng hàng loạt các ngôi nhà cơ bản với những đề xuất chi tiết về cách mở rộng chúng.
Chương trình thí điểm tháng 3 năm 1962 ở Tanganyika – một quốc gia vừa được giải phóng khỏi chủ nghĩa thực dân và giành độc lập vào tháng 12 năm 1961, sau này sẽ kết hợp với Zanzibar để trở thành Tanzania vào năm 1964 – cung cấp cái nhìn về những kế hoạch ban đầu này. Thủ tướng Julius Nyerere vừa mới nhậm chức, và vài tháng sau, Liên Hợp Quốc đã hợp tác với Nyerere, nội các của ông và Liên minh Quốc gia Châu Phi Tanganyika (TANU) để triển khai một chương trình ba giai đoạn trên đường Morogoro ở Magomeni, một phường ở trung tâm Dar es Salaam. Giai đoạn đầu tiên dự kiến là một nỗ lực do chính phủ dẫn đầu, với 10 ngôi nhà được xây dựng từ tháng 3 năm 1962 đến tháng 4 năm 1963 bởi Bộ Công trình công cộng của quốc gia mới này, sử dụng một mô hình cơ bản bao gồm bếp và nhà vệ sinh. Giai đoạn thứ hai bắt đầu từ tháng 5 năm 1963, trong khi đó, cố gắng cải thiện phức tạp hơn cho thêm 10 ngôi nhà nữa. Giai đoạn thứ hai này sẽ do chính các chủ nhà dẫn dắt và bổ sung bởi những công nhân tình nguyện được tổ chức bởi TANU.
Các cải thiện bao gồm mái tôn nhôm cho một số ngôi nhà và tấm xi măng amiăng cho những ngôi nhà khác, cũng như thạch cao xi măng, tấm trần sợi Celotex, sàn bê tông, đèn điện, ống sắt và "các công trình phụ đúng chuẩn" với bể phốt. Vì hầu hết các vật liệu xây dựng này (ngoại trừ gạch đất-cement) cần phải được mua và vận chuyển vào, các chủ nhà sẽ phải trả lại chi phí vật liệu với lãi suất từ 5-7% trong vòng 5 đến 10 năm. Giai đoạn thứ ba có ít cấu trúc nhất trong ba giai đoạn: trong giai đoạn cuối này, Liên Hợp Quốc và chính phủ chỉ dự định cung cấp giám sát kỹ thuật trong khi các nhóm cư dân tự xây dựng nhà của họ. Không có số lượng nhà nào được đề cập cho giai đoạn ba, và có vẻ như không có ngôi nhà nào được xây dựng chính thức hay theo dõi bởi Liên Hợp Quốc.
Hơn 500 tình nguyện viên không có kỹ năng đã đóng góp vào chương trình thí điểm, nhưng cũng phải thuê công nhân có kỹ năng và mua vật liệu xây dựng đắt tiền. Điều này đã hạn chế số lượng người có thể cuối cùng đủ khả năng chi trả cho các đơn vị nhà ở đã được cải thiện. Và chính phủ tham gia quá sâu đến nỗi chuyên gia nhà ở hàng đầu của Liên Hợp Quốc, Jorge Arrigone, đã suy đoán rằng chương trình nhà ở này không thể được mô tả chính xác là tự giúp đỡ. Cuối cùng, kế hoạch này không có tác động lớn đến cuộc khủng hoảng nhà ở ở Dar es Salaam; thành phố và quốc gia mới gặp khó khăn trong việc cung cấp nhà ở cho cư dân đô thị, và mô hình nhà ở cốt lõi không bao giờ trở thành hình thức chủ đạo trong việc xây dựng nhà ở tại đây. Những ngôi nhà được xây dựng trong hai giai đoạn đầu đã bị xóa bỏ trong các đợt dọn dẹp và xây lại liên tiếp, và hồ sơ của Liên Hợp Quốc không còn theo dõi giai đoạn ba. Tuy nhiên, khái niệm về nhà cốt lõi hiện đại và mở rộng tự xây vẫn tồn tại trong các nỗ lực tiếp theo trên toàn thế giới từ Liên Hợp Quốc và các tổ chức viện trợ khác – và sớm thôi, từ các ngân hàng quốc tế.
"Nhà ở mà các nhà quy hoạch tưởng tượng sẽ trao quyền cho cư dân nhiều nhất, bằng cách khuyến khích họ thêm các phần mở rộng, lại khiến mọi người cảm thấy tách rời khỏi thành phố."
Mất một thời gian để Ngân hàng Thế giới tham gia vào nỗ lực cải thiện nhà ở ở cấp độ quốc tế, nhưng khi họ làm vậy, họ đã kết hợp nhiều ý tưởng đã được thử nghiệm bởi những người đề xướng tự giúp đỡ trước đó. Là một sản phẩm khác của nỗ lực tái thiết sau Thế chiến thứ hai, Ngân hàng Thế giới đã chuyển hướng rõ rệt vào vấn đề nghèo đói đô thị vào những năm 1970 phần lớn nhờ vào sự lãnh đạo của cựu Bộ trưởng Quốc phòng Hoa Kỳ Robert McNamara, người đã làm chủ tịch tổ chức này suốt thập kỷ đó. Ngân hàng Thế giới tập trung vào hai chiến lược: "khu đất và dịch vụ" và "nâng cấp khu ổ chuột".
Chương trình nâng cấp khu ổ chuột cố gắng cải thiện các khu dân cư đô thị có thu nhập thấp và mật độ cao thông qua việc lắp đặt các con đường, hệ thống cống rãnh, nước, trường học và các tài nguyên cộng đồng khác. Nâng cấp nhấn mạnh việc hợp lý hóa các con đường và dịch vụ, mặc dù tên gọi có vẻ như cư dân sẽ ở lại, nhưng các kế hoạch thường bao gồm việc dọn dẹp và xóa bỏ đáng kể. Ví dụ, khi Ngân hàng Thế giới muốn làm thẳng và mở rộng các con đường chính trong khu định cư đông đúc Tondo ở Manila, họ phải "giảm mật độ" hoặc giảm số lượng gia đình sống trên con đường dự kiến sẽ được mở rộng.
Trong khi đó, khu đất và dịch vụ cũng nhấn mạnh việc lắp đặt các tiện ích cơ bản, nhưng ở những địa điểm chưa được phát triển và thường cách xa các trung tâm đô thị đông đúc. Lý luận là khi những người mới đến các thành phố làm quen với cảnh quan đô thị và đạt được một chút ổn định thu nhập, họ có thể muốn di chuyển ra khỏi khu phố tự xây đông đúc để chuyển vào nhà ở tốt hơn, có thể là nhà ở chính thức. Tuy nhiên, ngay cả khi có thu nhập ổn định, gia đình mới đô thị hóa có thể không đủ khả năng chi trả cho một căn hộ thực sự hoặc một ngôi nhà trong thành phố. Trong trường hợp này, Ngân hàng Thế giới giả định rằng gia đình này có thể sẽ hài lòng khi chuyển đến một ngôi nhà ở một vị trí hơi xa hơn để nâng cấp chất lượng công trình.
Về lý thuyết, một ngôi nhà trong chương trình khu đất và dịch vụ sẽ cung cấp một lõi có nước, cống rãnh và các dịch vụ khác, đồng thời cho phép cư dân tự do xây dựng thêm phòng hoặc tiện nghi khi họ tiếp tục kiếm tiền.
Credit: Nhóm Ngân hàng Thế giới / Edwin G Huffman
Vào cuối những năm 1970 tại Manila, Ngân hàng Thế giới đã tài trợ cho việc nâng cấp khu ổ chuột ở các khu dân cư trung tâm, bắt đầu từ Tondo. Nằm ở phía bắc Intramuros, trung tâm Tây Ban Nha cũ của thành phố, và gần vịnh Manila, Tondo có thể nói là khu định cư tự xây nổi tiếng nhất của Manila. Được định cư qua các làn sóng trong nhiều thế kỷ, trung tâm đô thị dày đặc này đã trở nên nghèo khó trong những thập kỷ sau Thế chiến thứ Hai vì sự di cư mạnh mẽ từ nông thôn và vì những năm tháng chiến tranh và thực dân đã tàn phá các tiện ích đô thị trong khu vực.
Đến năm 1974, Tondo đã trở thành một khu vực quan trọng cần được tái phát triển, khi các quan chức Ngân hàng Thế giới và Tổng thống Philippines – sau này là độc tài – Ferdinand Marcos cùng vợ ông, Imelda, tìm cách mở rộng lối vào cảng và bến cảng qua Tuyến đường Radial 10. Cả hai đã đồng ý rằng việc nâng cấp cần mang lại trật tự vật lý cho một cộng đồng mà đối với những người ngoài cuộc, trông như một sự xấu hổ – một mớ nhà cửa chật chội. Những cư dân phải di dời để tạo chỗ cho các con đường rộng hơn, thẳng hơn và dễ dàng tiếp cận cảng đã được chuyển đến Navotas và khu vực Dagat Dagatan ở thành phố Caloocan, ngay phía bắc Tondo.
Chế độ Marcos, đã thực thi thiết quân luật vào năm 1972, chia sẻ một sự hiểu biết về phân cấp đô thị không chỉ với các công nhân của Ngân hàng Thế giới, mà còn với các quan chức tại Liên Hợp Quốc và Ngân hàng Phát triển Châu Á. Cách nghĩ chung này đã tổ chức không gian quốc gia dựa trên những đóng góp hiện tại và tiềm năng của nó đối với phát triển kinh tế, nền kinh tế quốc gia và, cuối cùng, các mạng lưới kinh tế toàn cầu. Trong mắt những nhà quy hoạch này, Đại Manila là nền kinh tế thống trị, và tất cả các khu vực khác chỉ là các phần mở rộng.
"Phần mở rộng không bao giờ được thiết kế để thay thế lõi – cư dân đô thị không gặp khó khăn trong việc nhận ra sự phân cấp có chủ đích này."
Tuy nhiên, các khu tái định cư xa xôi không hoạt động như những phần mở rộng thực sự của thành phố: những người được gửi đến sống ở đó không có quyền truy cập vào các nền kinh tế nông thôn địa phương, bị những người hàng xóm nông thôn mới từ chối, và nếu có thể, họ đã bỏ trốn trở lại Manila. Ý tưởng rằng các khu vực xa xôi có thể được dân đô thị định cư và rằng khu đô thị đông đúc có thể được "rút" vào các phần mở rộng lân cận thực sự đã không hoạt động trong thực tế. Những phần mở rộng thực sự của đô thị cốt lõi tồn tại trong các con hẻm, trong những ngôi nhà sàn tự làm treo lơ lửng trên các esteros (kênh nhỏ), và dọc theo bờ của các con đường thủy.
Credit: Cristóbal Palma
Trong suốt chín năm thiết quân luật tại Philippines, cũng như sau khi nền dân chủ được phục hồi vào năm 1986, tính không chính thức vẫn tiếp tục bền bỉ – và không chỉ ở Tondo. Các phương thức mà người dân đô thị có thu nhập thấp học cách làm cho cuộc sống có thể sống được – như kéo dây điện trái phép qua các khu định cư, xây dựng nhà trên cọc qua Vịnh Manila và các estero (rạch) nối liền thành phố – vẫn tiếp diễn suốt những năm 1980, 1990, và thực tế, cho đến ngày nay. Mỉa mai thay, những kiểu nhà mà các nhà quy hoạch tưởng tượng sẽ trao quyền cho cư dân bằng cách khuyến khích họ mở rộng và sử dụng các chiến lược tự giúp để xây dựng các tiện nghi, lại trở thành những không gian thiếu sức sống, nơi mà người dân cảm thấy tách biệt khỏi các khả năng của thành phố. Đối với chính phủ, các phần mở rộng nhà ở mong muốn là những phòng ngủ bổ sung hoặc thậm chí một tầng thứ hai; còn đối với cư dân, các phần mở rộng mong muốn là những thứ giúp cuộc sống trở nên dễ sống hơn ở trung tâm Manila. Trong khi đó, những gia đình không may bị tái định cư xa khỏi thành phố trung tâm trong các dự án đất và dịch vụ lại không coi mình là một phần của Manila mở rộng. Những người dân đô thị tái định cư thường cảm thấy họ bị cắt đứt khỏi đời sống đô thị, tách biệt khỏi công việc trước đây và bị cả thành phố lẫn những người hàng xóm nông thôn mới từ chối, nhiều người trong số họ phản đối sự xuất hiện của họ.
Điều đáng chú ý là, ngay cả sau khi Cách mạng Nhân dân loại bỏ Marcos khỏi chức tổng thống vào năm 1986, việc giải tỏa khu ổ chuột và trục xuất vẫn tiếp tục dưới các chế độ chính trị dân chủ sau đó. Cư dân Tondo tỏ ra sốc và buồn bã khi họ thấy mình vẫn bị áp dụng các chiến thuật giải tỏa đô thị giống như những gì họ đã phải chịu đựng trong suốt 14 năm dưới thời Marcos.
Từ năm 1972 đến 1986, hơn 70% trong tổng số các khoản vay liên quan đến nhà ở của Ngân hàng Thế giới được dành cho các dự án đất và dịch vụ và nâng cấp khu ổ chuột. Đến năm 1998, con số này đã lên tới khoảng 14,6 tỷ USD cho 100 dự án đất và dịch vụ ở 53 quốc gia. Trong khoảng 15 năm, cho đến khi chuyển sang các chương trình tài chính nhà ở, Ngân hàng Thế giới là tổ chức lớn nhất thúc đẩy các phương thức này trên quy mô rộng lớn.
Credit: FCL Singapore, Carlina Teteris
Các chương trình "Sites and Services" đã mất đi sự ủng hộ vào cuối thế kỷ, bị cả các nhà tài trợ và chính phủ từ bỏ vì quá tốn kém và chỉ phục vụ cho một số lượng rất ít người. Chúng đã trở thành quá phụ thuộc vào kỹ năng xây dựng của người dân, phối hợp kém với các khu vực lao động, hoặc thực hiện không hiệu quả. Tất cả những chỉ trích này đều hợp lý và phản ánh những kinh nghiệm lịch sử. Tuy nhiên, không có giải pháp hoàn hảo nào xuất hiện để thay thế những thử nghiệm giữa thế kỷ này, và các thử nghiệm khác với việc cấp quyền sử dụng đất và cho vay mua nhà cũng mang lại kết quả không kém phần vấn đề. Thực tế, vào năm 2022, chúng ta đã quay lại điểm xuất phát: Nhóm Ngân hàng Thế giới đã công bố một nghiên cứu cẩn thận có tên “Xem xét lại các chương trình Sites and Services”, tìm kiếm những kỹ thuật xứng đáng được hồi sinh.
Một trong những bài học quan trọng nhất khi nhìn vào những ý tưởng phát triển về mô hình nhà ở cơ bản và mở rộng là một điều đơn giản: miễn là một số cư dân đô thị bị xem là không thuộc về trung tâm thành phố, miễn là họ vẫn ở ngoại vi hoặc bị gạt ra ngoài những khoản đầu tư vào một trung tâm đô thị riêng biệt, sự không chính thức sẽ tiếp tục tồn tại và phát triển. Các phần mở rộng chỉ có thể là các phần mở rộng nếu chúng được kết nối với trung tâm. Vì vậy, trong trường hợp tái định cư cưỡng bức ở những khu vực xa xôi, rất khó để lập luận rằng những dự án này thực sự đã mở rộng thành phố theo cách nào đó. Hơn nữa, các phần mở rộng, theo định nghĩa, luôn đứng sau một mô hình cơ bản. Các phần mở rộng không bao giờ được thiết kế để thay thế mô hình cơ bản, cũng không có nghĩa là chúng sẽ bình đẳng với nó.
Cư dân đô thị không gặp khó khăn gì trong việc nhận diện những sự phân cấp có chủ đích này. Và cuối cùng, dù các phần mở rộng nhà ở tự làm được thực hiện vì sự sáng tạo, nhu cầu cấp bách hay một điều gì đó giữa hai yếu tố đó, chúng cũng không bao giờ hoàn toàn xoá bỏ được khát vọng của người dân về một sự phân phối công bằng hơn các nguồn lực cơ bản.
Credit: © Marjetica Potrč / Courtesy the artist and Galerie Nordenhake / Photo: Gerhard Kassner
